Электронные петиции и политическое участие: институциональные проблемы и возможности для демократии

4220-36524-1-PB
Вве­де­ние элек­трон­ных пети­ций име­ет потен­ци­ал уве­ли­чить поли­ти­че­ское уча­стие и выве­сти сове­ща­тель­ный харак­тер пети­ций на новый уро­вень. В иссле­до­ва­нии «Элек­трон­ные пети­ции и поли­ти­че­ское уча­стие: инсти­ту­ци­о­наль­ные про­бле­мы и воз­мож­но­сти для демо­кра­тии» пред­став­ле­но состо­я­ние элек­трон­ных пети­ций в Евро­пей­ском Сою­зе, а так­же рас­смот­ре­на воз­мож­ность элек­трон­ных пети­ций быть инстру­мен­том поли­ти­че­ско­го уча­стия для граж­дан.

Пред­став­ля­ем вам резю­ме иссле­до­ва­ния «E–petition systems and political participation: About institutional challenges and democratic opportunities», про­ве­ден­но­го в 2010–2011 годах дву­мя немец­ки­ми иссле­до­ва­те­ля­ми (Knud Böhle и Ulrich Riehm), в кото­ром рас­смат­ри­ва­ет­ся теку­щее состо­я­ние и воз­мож­но­сти раз­ви­тия систем элек­трон­ных пети­ций в стра­нах Евро­пей­ско­го Сою­за.

1. Введение

Тер­мин «систе­ма пети­ций» (petition system), исполь­зу­ю­щий­ся в иссле­до­ва­нии, обо­зна­ча­ет всю соци­аль­но-тех­но­ло­ги­че­скую кон­фи­гу­ра­цию, состо­я­щую из ком­му­ни­ка­ции, вза­и­мо­дей­ствия и вза­и­мо­от­но­ше­ния раз­лич­ных акто­ров, участ­ву­ю­щих в про­цес­се созда­ния пети­ций.

Одним из основ­ных пред­по­ло­же­ний явля­ет­ся то, что тех­но­ло­гия име­ет зна­че­ние, и эмпи­ри­че­ский вопрос иссле­до­ва­ния заклю­ча­ет­ся в том, как «тех­но­ло­гии демо­кра­тии» вли­я­ют на демо­кра­ти­че­ские про­цес­сы и прак­ти­ки.

В пер­вой части иссле­до­ва­ния дает­ся опре­де­ле­ние пети­ций и элек­трон­ных пети­ций. Во вто­рой части объ­яс­ня­ют­ся основ­ные функ­ции пети­ций. В сле­ду­ю­щей, эмпи­ри­че­ской части, пред­став­ле­ны дан­ные иссле­до­ва­ния, а в пятой части иссле­до­ва­те­ли обсуж­да­ют резуль­та­ты в кон­тек­сте поли­ти­че­ско­го уча­стия и инсти­ту­ци­о­наль­ных изме­не­ний. Заклю­чи­тель­ная часть содер­жит основ­ные выво­ды иссле­до­ва­ния.

2. Петиции и электронные петиции

2.1. Опре­де­ле­ние пети­ций

Сре­ди иссле­до­ва­те­лей суще­ству­ет согла­сие отно­си­тель­но того, что пети­ции, затра­ги­ва­ю­щие поли­ти­че­ских акто­ров и инсти­ту­ты, пред­став­ля­ют собой фор­му поли­ти­че­ско­го уча­стия. При этом пети­ции часто рас­смат­ри­ва­ют­ся как асси­мет­рич­ная фор­ма ком­му­ни­ка­ции меж­ду инди­ви­ду­у­ма­ми или груп­пой с одной сто­ро­ны и инсти­ту­том – с дру­гой. Дей­стви­тель­но, фак­ти­че­ская сила пети­ций доста­точ­но сла­ба, посколь­ку сами по себе они не име­ют фор­маль­ной силы для каких-либо санк­ций, изме­не­ния адми­ни­стра­тив­ных реше­ний или зако­нов. Тем не менее, у пети­ций есть и зна­чи­мые силь­ные сто­ро­ны.

  1. Пети­ции ини­ци­и­ро­ва­ны «сни­зу вверх» горо­жа­на­ми;
  2. Барье­ры для созда­ния или под­пи­си пети­ций доста­точ­но низ­кие;
  3. Пети­ция, отправ­лен­ная в поли­ти­че­ский инсти­тут, не может быть им про­игно­ри­ро­ва­на. Созда­те­ли пети­ций име­ют пра­во на вни­ма­ние к ним со сто­ро­ны поли­ти­че­ско­го инсти­ту­та.

В боль­шин­стве демо­кра­ти­че­ских стран такая фор­ма поли­ти­че­ско­го уча­стия, как пети­ции, закреп­ле­на в кон­сти­ту­ции, а ист­цы защи­ще­ны от небла­го­при­ят­ных послед­ствий пети­ций.

Воз­мож­ность пода­вать пети­ции гаран­ти­ру­ет доступ к любым поли­ти­че­ским инсти­ту­там (гла­ве госу­дар­ства, мини­страм, пар­ла­мен­ту) на любом уровне (госу­дар­ствен­ном, реги­о­наль­ном, мест­ном). Хотя, в неко­то­рых слу­ча­ях учре­жда­ют­ся спе­ци­аль­ные инсти­ту­ты (напри­мер, инсти­ту­ты омбуд­сме­на или пар­ла­мент­ские пети­ци­он­ные коми­те­ты), ответ­ствен­ные за пере­да­чу пети­ций – посред­ни­ки в ком­му­ни­ка­ции меж­ду горо­жа­на­ми и испол­ни­тель­ной вла­стью.

2.2. Элек­трон­ные пети­ции

Под элек­трон­ны­ми пети­ци­я­ми пони­ма­ет­ся сле­ду­ю­щее:

  • Пети­ции, подан­ные в элек­трон­ном виде. Это основ­ной тип элек­трон­ных пети­ций, кото­рый отли­ча­ет­ся от обыч­ной про­це­ду­ры пода­чи толь­ко тем, что пети­ции пода­ют­ся посред­ством элек­трон­ной почты или через веб-интер­фейс;
  • Пуб­лич­ные элек­трон­ные пети­ции. Пети­ция счи­та­ет­ся тако­вой, если ее текст раз­ме­щен для пуб­лич­но­го досту­па в Интер­не­те;
  • Пуб­лич­ные элек­трон­ные пети­ции, под­ра­зу­ме­ва­ю­щие актив­ное уча­стие горо­жан. В дан­ном слу­чае элек­трон­ные пети­ции содер­жат функ­ци­о­нал, поз­во­ля­ю­щий уча­стие горо­жан. Самая рас­про­стра­нен­ная функ­ция – это воз­мож­ность под­пи­сать пети­цию через Интер­нет.

Таким обра­зом, элек­трон­ные пети­ции – это не тех­ни­че­ская инно­ва­ция для удоб­ства поль­зо­ва­те­лей. Глав­ным обра­зом, элек­трон­ные пети­ции выво­дят на новый уро­вень пуб­лич­ность пети­ций и пред­став­ля­ют новые инстру­мен­ты для актив­но­го уча­стия горо­жан.

2.3. Про­цесс пода­чи пети­ций

Про­цесс пода­чи пети­ций может быть рас­смот­рен как после­до­ва­тель­ность шагов, изоб­ра­жен­ная на Рис. 1.

Фаза под­го­тов­ки вклю­ча­ет в себя всю дея­тель­ность, пред­ше­ству­ю­щую пода­чи пети­ции – состав­ле­ние тек­ста пети­ции, выбор соот­вет­ству­ю­ще­го адре­са­та и сбор под­пи­сей. После того, как пети­ция пода­на, начи­на­ет­ся ее рас­смот­ре­ние, кото­рое может вклю­чать в себя про­вер­ку пети­ции на соот­вет­ствие фор­маль­ным тре­бо­ва­ни­ям, ком­му­ни­ка­цию с ист­ца­ми, пуб­лич­ные слу­ша­ния и т.д. На эта­пе резуль­та­тов выно­сят­ся реше­ния, кото­рые затем при­во­дят­ся в испол­не­ние. Даль­ней­шим дей­стви­ем может быть, напри­мер, пода­ча апел­ля­ции, направ­ле­ние пети­ции в дру­гой пети­ци­он­ный орган или резо­нанс в медиа.

3. Основные функции петиций и системы петиций

1. Истец

Две основ­ные функ­ции, кото­рые выпол­ня­ют пети­ции для ист­ца – это защи­та лич­ных прав и инте­ре­сов и воз­мож­ность актив­но­го уча­стия в про­цес­сах при­ня­тия поли­ти­че­ских реше­ний. При этом пер­вая каса­ет­ся как «поли­ти­че­ских пети­ций», так и «пер­со­наль­ных жалоб».

Так­же функ­ци­ей пети­ции для ист­ца может быть моби­ли­за­ция в кон­тек­сте поли­ти­че­ской аги­та­ции. В слу­чае, когда пети­ция пуб­лич­на, она может высту­пать инстру­мен­том при­вле­че­ния обще­ствен­но­го вни­ма­ния к про­бле­ме, ини­ци­а­ции деба­тов и вли­я­ния на обще­ствен­ное мне­ние.

Допол­ни­тель­ной функ­ци­ей, кото­рая часто не учи­ты­ва­ет­ся, явля­ет­ся воз­мож­ность само­ре­а­ли­за­ции для ист­ца.

2. Пети­ци­он­ные орга­ны

Для пети­ци­он­ных орга­нов мож­но выде­лить две основ­ные функ­ции пети­ций и одну вто­рич­ную. Функ­ция кон­тро­ля очень важ­на. Пети­ци­он­ные орга­ны обла­да­ют опре­де­лен­ной сте­пе­нью кон­тро­ля пра­ви­тель­ства и адми­ни­стра­ции. Хотя, эта фор­ма кон­тро­ля отно­си­тель­но сла­ба и рабо­та­ет толь­ко как одна из состав­ля­ю­щих инстру­мен­тов демо­кра­тии.

Вто­рая функ­ция – это посред­ни­че­ство. Пети­ции ини­ци­и­ру­ют­ся и пода­ют­ся граж­да­на­ми, а пети­ци­он­ные орга­ны обес­пе­чи­ва­ют даль­ней­шие шаги, вклю­чая рас­смот­ре­ние и выпол­не­ние.

Допол­ни­тель­ная функ­ция заклю­ча­ет­ся в уси­ле­нии и рас­ши­ре­нии соб­ствен­ной инсти­ту­ции – репу­та­ции, ком­пе­тен­ции и вла­сти.

3. Поли­ти­ко-адми­ни­стра­тив­ная систе­ма

Клю­че­вой функ­ци­ей пети­ций для поли­ти­ко-пра­во­вой систе­мы явля­ет­ся «сей­смо­гра­фи­че­ская» функ­ция – «извле­че­ние» из пети­ций инфор­ма­ции о про­бле­мах.

Дру­гой функ­ци­ей явля­ет­ся повы­ше­ние «отзыв­чи­во­сти» поли­ти­ко-адми­ни­стра­тив­ной систе­мы и, как след­ствие, созда­ние дове­ри­тель­ных отно­ше­ний меж­ду госу­дар­ством и граж­да­на­ми.

4. Петиции и парламент в Европе

4.1. Эмпи­ри­че­ское иссле­до­ва­ние пар­ла­мент­ских пети­ци­он­ных орга­нов

Иссле­до­ва­ние пети­ци­он­ных орга­нов было про­ве­де­но в 2010–2011 году. В него вошли 27 стран Евро­пей­ско­го Сою­за, вклю­чая Швей­ца­рию и Нор­ве­гию. Целью иссле­до­ва­ния было выяв­ле­ние струк­ту­ры и прин­ци­пов функ­ци­о­ни­ро­ва­ния каж­дой систе­мы пети­ций, инсти­ту­ци­о­наль­ный кон­текст, в кото­ром рабо­та­ют пети­ци­он­ные орга­ны, теку­щее состо­я­ние и пла­ны модер­ни­за­ции систе­мы пети­ций.

4.2. Общие выво­ды

Ока­за­лось, что в 29 стра­нах, вошед­ших в иссле­до­ва­ние, суще­ству­ет в общей слож­но­сти 56 госу­дар­ствен­ных пети­ци­он­ных орга­нов и инсти­ту­тов омбуд­сме­на. В боль­шин­стве стран и пети­ци­он­ные орга­ны, и инсти­ту­ты омбуд­сме­на при­ни­ма­ют пети­ции и/или жало­бы. Почти во всех стра­нах с двух­па­лат­ным пар­ла­мен­том обе пала­ты при­ни­ма­ют пети­ции. Семь стран не предо­став­ля­ют воз­мож­ность пода­чи пети­ций в пар­ла­мент (Кипр, Дания, Эсто­ния, Фин­лян­дия, Ирлан­дия, Лат­вия и Шве­ция). Пар­ла­мент этих стран (за исклю­че­ни­ем Ирлан­дии) – одно­па­лат­ная систе­ма с инсти­ту­том омбуд­сме­на. Толь­ко три из 29 стран (Гер­ма­ния, Ита­лия и Швей­ца­рия) не име­ют пар­ла­мент­ско­го инсти­ту­та омбуд­сме­на.

table2

4.3. E–mail и Интер­нет-фун­ци­о­наль­ность

Инфор­ма­ция о ниж­них пала­тах в 21 стране была исполь­зо­ва­на для срав­не­ния Интер­нет-функ­ци­о­наль­но­сти, предо­став­ля­е­мой систе­ма­ми пети­ций в этих стра­нах.

В таб­ли­це 4 отоб­ра­же­ны полу­чен­ные резуль­та­ты. За исклю­че­ни­ем Гре­ции и Фран­ции, все стра­ны предо­став­ля­ют воз­мож­ность полу­чать инфор­ма­цию о про­цес­се рас­смот­ре­ния пети­ции по e-mail. Один­на­дцать стран пред­став­ля­ют воз­мож­ность пода­чи пети­ций по e-mail. В целом, мож­но ска­зать, что элек­трон­ная поч­та явля­ет­ся стан­дарт­ной функ­ци­ей систем пети­ций.

То же самое не может быть ска­за­но о веб-сер­ви­сах – толь­ко 10 пети­ци­он­ных орга­нов (из 21) име­ют свои веб-сай­ты.

table4

Раз­ра­бот­ки в направ­ле­нии элек­трон­ных пети­ци­он­ных систем и пуб­лич­ных элек­трон­ных пети­ций прак­ти­че­ски не суще­ству­ют. Даже онлайн-фор­мы для пода­чи пети­ций не очень рас­про­стра­не­ны, и, соглас­но иссле­до­ва­нию, в насто­я­щий момент доступ­ны толь­ко в Гер­ма­нии, Гол­лан­дии, Пор­ту­га­лии и Румы­нии. Толь­ко Австрия, Гер­ма­ния и Пор­ту­га­лия пред­став­ля­ют воз­мож­ность онлайн-под­пи­си пети­ций, а немец­кий пети­ци­он­ный орган един­ствен­ный пред­став­ля­ет воз­мож­ность для пуб­лич­но­го обсуж­де­ния пети­ций на сво­ем веб-сай­те.

5. Дискуссия

Боль­шая часть пети­ци­он­ных орга­нов еще пла­ни­ру­ет созда­ние плат­форм для элек­трон­ных пети­ций. Но, тем не менее, око­ло тре­ти пети­ци­он­ных орга­нов рас­смат­ри­ва­ют эту воз­мож­ность и даже дела­ют какие-либо шаги в этом направ­ле­нии. Но при­ве­дут ли систе­мы элек­трон­ных пети­ций к суще­ствен­ным изме­не­ни­ям в поли­ти­че­ском уча­стии граж­дан?

1. Раз­лич­ные систе­мы пети­ций отли­ча­ют­ся в том, каким обра­зом пети­ци­он­ные орга­ны долж­ны реа­ги­ро­вать на пети­ции. Обя­зан­ность при­нять подан­ную пети­цию есть в 14 стра­нах (из 21), рас­смот­реть – в 11, при­нять реше­ние – в 9, инфор­ми­ро­вать о резуль­та­те – в 11. Так, в боль­шин­стве слу­ча­ев пети­ции тре­бу­ют вни­ма­ния адре­са­тов.

2. Систе­мы пети­ций раз­ли­ча­ют­ся так­же сте­пе­нью удоб­ства для ист­цов. Непре­рыв­ная ком­му­ни­ка­ция меж­ду ист­цом и пети­ци­он­ным орга­ном в тече­ние все­го про­цес­са (почти как кли­ен­та и адво­ка­та) долж­на быть самым важ­ным изме­не­ни­ем, кото­ро­го мож­но достиг­нуть посред­ством элек­трон­ных медиа.

3. Пуб­лич­ная систе­ма элек­трон­ных пети­ций может быть спро­ек­ти­ро­ва­на таким обра­зом, что­бы пре­вра­тить­ся в «лег­кую» фор­му граж­дан­ских ини­ци­а­тив с потен­ци­а­лом вли­я­ния на поли­ти­че­ские реше­ния.

4. Бла­го­да­ря Интер­не­ту тра­ди­ци­он­ные систе­мы пети­ций могут пре­вра­тить­ся в новые фор­мы соци­аль­ных медиа. Так­же Интер­нет может сде­лать пети­ци­он­ный про­цесс более про­зрач­ным и понят­ным для широ­кой ауди­то­рии, что уве­ли­чит ее дове­рие. Систе­ма пети­ций смо­жет стать кон­тро­ли­ру­е­мой со сто­ро­ны граж­дан, что, ско­рее все­го, при­ве­дет к умень­ше­нию неспра­вед­ли­вых резуль­та­тов.

6. Заключение

Самым зна­чи­мым наблю­де­ни­ем в иссле­до­ва­нии явля­ет­ся то, что бла­го­да­ря Интер­не­ту неко­то­рые систе­мы пети­ций вовле­ка­ют в уча­стие в пети­ци­он­ных про­цес­сах боль­ше людей.

Это про­ис­хо­дит дву­мя путя­ми: пре­вра­ще­ни­ем пети­ций в инстру­мент пря­мой демо­кра­тии и пре­вра­ще­ни­ем инсти­ту­та пети­ций в более отры­тый, про­зрач­ный, эффек­тив­ный и «отзыв­чи­вый» за счет вовле­че­ния граж­дан.

Даль­ней­шие изме­не­ния в этих направ­ле­ни­ях могут при­ве­сти к невоз­мож­но­сти функ­ци­о­ни­ро­ва­ния пети­ци­он­ных орга­нов без соот­вет­ству­ю­щих инсти­ту­ци­о­наль­ных изме­не­ний.